Содержание статьи 260 Наказа Екатерины II: «Не должно вдруг и чрез узаконение общее делать великого числа освобожденных» указывает на то, что императрица думала о мероприятиях, которые могли бы ввести постепенное освобождение крестьян. Екатерина думала также о том, чтобы обеспечить и расширить права собственности крепостных. «Для облегчения судьбы крепостных крестьян, — советует она, ссылаясь на предложение одного дворянина, — считать собственностью крестьян их движимое имущество и личные приобретения» . Кроме того, «все обязанности, возлагаемые на крестьян, какое бы название они ни носили, должны быть определенны и соответствовать силам и возможностям отдельного крестьянина» . И, что еще важнее, она считала желательным укрепить за крестьянами пользование предоставленною им землей так, чтобы по сути дела это право сильно приближалось к настоящему праву собственности. Она пишет: «В некоторых государствах может существовать такое положение, при котором государственные или частные интересы не позволяют освободить крестьян, из опасения, что их уход поведет к тому, что земля останется необработанной. В таком случае можно найти средство для прикрепления этих крестьян к земле, а именно, предоставить им и их детям землю до тех пор, пока они будут обрабатывать ее согласно заключенному с ними договору за определенную цену или за постепенную выплату того, что соответствует урожаю этой земли» . В этой программе мы ясно видим следующие стремления: прикрепление к земле законом при использовании экономической заинтересованности, ограничение помещичьих хозяйств, основанных на наемном труде, и напротив, расширение независимых крестьянских хозяйств, которые обязываются при этом только к выплате оброка. Несомненно, это был шаг в направлении ослабления зависимости крестьян от их хозяев, так как оброк представляет собой более мягкую форму зависимости по сравнению с барщиной. И тем более облегчало положение крестьян то мероприятие, которое предлагала Екатерина с целью привести размеры оброка в прямую зависимость от того, что дает обрабатываемая земля, и сделать его предметом договора. Еще важнее, что отношения крестьян и хозяев должны были быть основаны на договоре. Это указывает на желание придать этим отношениям правовой характер. Если можно толковать приведенные выше слова императрицы так, что подобные договоры должны были оставаться нерасторжимыми, пока крестьяне их выполняют — то тогда понятно, что предоставление земли крестьянам в пользование, таким образом, превращалось в своего рода постоянную собственность.
Скорее всего, причин было несколько. Цицерон писал: «Он занял свой пост только потому, что благородные возмущали его» .
Первое его столкновение с сенатом происходит во время войны с нумантинцами в Испании (153 г. до н. э.) . Именно тогда его имя впервые привлекло общественное внимание. В Испании он заинтересовался аграрным вопросом, наблюдая упадок земледелия в Этрурии. Он собственными глазами увидел, как сокращалось количество мелких итальянских фермеров, которые и составляли основную массу римских солдат, из-за невозможности конкурировать с огромными поместьями, где трудились огромные армии рабов. Небольшие земельные наделы, хотя и не исчезли полностью, повсюду находились в упадке. Тиберий Гракх сделал вывод, что уничтожение класса свободных крестьян подорвет силу Рима.
