В 1889 г. по инициативе Д. А. Толстого был учреждён институт особых чиновников — земских начальников. Они стали полновластными хозяевами в деревне: могли отменить любое решение сельских сходов и волостных судов, менять избранного члена сельского общества или волостного судью. Назначались земские начальники губернаторами и отчитывались только перед ними.
В 1890 г. новое Положение о земских учреждениях серьёзно ограничило независимость земств в решении местных вопросов. Нарушался принцип их всесослоено-сти, так как органы местного самоуправления в основном представляли дворяне и крупная буржуазия.
Устойчивость крестьянского хозяйства зависела от количества и качества пахотной земли, наличия рабочего скота и инвентаря, а также от размеров денежной повинности (выкупа), которую крестьяне несли вплоть до Первой российской революции 1905—1907 гт.
После реформы 1861 г, 10,5 млн сельских тружеников владели 75 млн десятин земли, а 30 тыс. помещиков — 70 млн десятин. Селяне не обладали в полной мере правом на продажу земли или передачу её в аренду, так как все угодья считались коллективной общинной собственностью. Иными словами, аграрный вопрос — самый острый в империи — решён не был. Он оставался основой для возникновения всё новых социально-политических конфликтов.
Кроме того, в связи с падением уровня детской смертности и улучшением уровня жизни численность крестьянского населения к концу 1890-х гг. удвоилась по сравнению с 1861 г. В европейской части России возникло аграрное перенаселение ~ диспропорция между числом землевладельцев и количеством земельных угодий. Средний надел в 1890-е гг. составлял не 4—5 десятин, как в 1860-е тт., а 2,5—3 десятины, что было совершенно недостаточно для успешного ведения хозяйства.
К тому же в 1880-е гг. русский хлеб на международном рынке вытеснялся американским и австралийским. Падение цен на зерно больно ударило и по крестьянскому, и по помещичьему хозяйству.
В 1890 г. новое Положение о земских учреждениях серьёзно ограничило независимость земств в решении местных вопросов. Нарушался принцип их всесослоено-сти, так как органы местного самоуправления в основном представляли дворяне и крупная буржуазия.